Hoe een oud verdrag de Europese klimaatambities flink kan dwarszitten

12 maart 2021

Bron: NRC handelsblad, Clara van de Wiel

Energieverdrag Snel van kolen en gas af? Europa kan dat wel willen, maar sloot lang geleden een verdrag dat investeringen in ‘fossiel’ langdurig beschermt. Deze week praat de EU over aanpassing.

Kolencentrale van RWE in de Eemshaven. Het energiebedrijf spande via het ECT-verdrag een zaak aan tegen de Nederlandse overheid over sluiting ervan.
Kolencentrale van RWE in de Eemshaven. Het energiebedrijf spande via het ECT-verdrag een zaak aan tegen de Nederlandse overheid over sluiting ervan.Foto Michiel Wijnberg 

Een decennia oud, tot voor kort weinig bekend investeringsverdrag hangt als een dreigende wolk boven de Europese klimaatambities. Het verzet tegen dit zogeheten Energy Charter Treaty (ECT) nam de afgelopen tijd toe, maar Europa kan er niet zomaar onderuit. De discussie over hervorming van het verdrag legt klimaatbreuklijnen in de Europese Unie bloot – terwijl Nederland in een steeds ongemakkelijker positie komt.

Deze week loopt een nieuwe onderhandelingsronde over aanpassing van het ECT. Klimaat-ngo’s voeren fel campagne tegen het, volgens hun, climate killing verdrag. En ook een grote groep prominente klimaatwetenschappers en economen, onder wie Thomas Pikkety, heeft zich ertegen gekeerd. „Dit is een van de (vele) bizarre verdragen die in de jaren negentig zijn getekend waar we vanaf moeten”, aldus de Franse stereconoom vorige week op twitter.

Het ECT stamt uit 1994, uit het gouden decennium voor vrijhandels- en investeringsverdragen. Doel was, officieel, internationale samenwerking op energiegebied vereenvoudigen. Maar de kern van de afspraken is vooral een omstreden arbritrage-instrument dat de belangen van investeerders beschermt. Zo moest het investeringen in voormalige Sovjet-staten aantrekkelijker maken, door investeerders te beschermen tegen onvoorspelbaar overheidsbeleid.

Van de meer dan vijftig landen die het verdrag hebben ondertekend, maken alle EU-landen gezamenlijk de meerderheid uit. Maar juist Europa zit vijfentwintig jaar later met het verdrag in zijn maag. Want nu de EU fossiele brandstoffen versneld wil terugdringen, dreigt ze het ECT als een boemerang terug te krijgen. Een voorproefje daarvan zag Nederland onlangs, via een zaak die het Duitse energiebedrijf RWE aanspande over de sluiting van kolencentrales. RWE gebruikt de ECT-route, waardoor niet de Nederlandse rechter, maar een speciaal tribunaal de zaak zal gaan behandelen.

Het is het soort investor state dispute settlement dat onder de afkorting ISDS in de discussie over vrijhandelsverdrag TTIP berucht werd en tot fel publiek verzet leidde. Het toont hoezeer het ECT uit een andere tijd stamt, zegt Martin Dietrich Brauch, verbonden aan de Amerikaanse Columbia-universiteit en gespecialiseerd in investeringsrecht. „Zelfs in 1994 was dit type geschillenbeslechting al verouderd.”

Het geeft investeerders volgens Brauch een onwenselijke, grote macht tegenover overheden. „Binnen mijn vakgroep gebruiken we wel het gezegde: de staat wint dit soort zaken nooit. Want ofwel je verliest, of je wint nadat je je hebt moeten verdedigen voor een legitieme uitvoering van je wetgevende macht. Je zou je als overheid niet hoeven te verantwoorden voor het voeren van beleid, zeker geen klimaatbeleid.”

Rampzalig

Verbaasd was Yamina Saheb niet over de RWE-klacht – de zaak toont volgens haar juist duidelijk de urgentie van het probleem met het ECT. „Dit soort zaken gaan we veel zien. Heel veel.” Saheb is inmiddels een van de felste tegenstanders van het verdrag, maar werkte in het begin van haar loopbaan als energiespecialist juist voor het ECT. Daardoor, zegt ze, zag ze al vroeg de risico’s van het verdrag in voor de mondiale klimaatambities. „Veel mensen realiseerden zich lange tijd niet wat de afspraken in het Parijs-akkoord nu concreet betekenen, of de IPCC-rapporten. Maar als we fossiele energie met de noodzakelijke snelheid willen afbouwen, kan het ECT echt rampzalig worden.”

Het besef dat het verdrag de Europese klimaatambities flink kan hinderen, dringt steeds meer door – ook omdat de EU dit voorjaar juist een klimaatwet afrondt die het CO2-neutrale doel voor 2050 wettelijk vastlegt. Een Europees collectief van onderzoeksjournalisten berekende onlangs dat het verdrag in Europa voor 344,6 miljard euro aan investeringen beschermt. Klimaatwetenschappers vrezen daarnaast het afschrikwekkende effect op overheden voor het voeren van ambitieus klimaatbeleid.

Maar het verdrag wijzigen of opzeggen, blijkt in de praktijk een Hotel California-achtige exercitie. Voor een hervorming moeten alle ondertekenaars akkoord gaan – ook landen als Kazachstan en Oezbekistan die weinig belang hebben bij het uitfaseren van fossiele investeringen. En trekt een land zich uit het verdrag terug, dan geldt vanaf dat moment nog een termijn van twintig jaar waarin alle investeringen beschermd blijven.

Om die laatste reden ziet de Europese Commissie, die namens de EU-lidstaten sinds 2018 over hervorming onderhandelt, liever dat het verdrag wordt aangepast. Er zomaar uitstappen, schreef Eurocommissaris Valdis Dombrovskis vorig jaar aan bezorgde Europarlementariërs, kan leiden tot „nieuwe geschillen tussen investeerders en staten op basis van de ongewijzigde regels, ook over fossiele investeringen”.

Geleidelijke opheffing

Toch besloot Italië enkele jaren zelf uit het verdrag te stappen. En nu de onderhandelingen zich vruchteloos voortslepen, dreigen meer landen daarmee. Frankrijk en Spanje toonden zich de afgelopen weken het vocaalst en speculeerden openlijk zich terug te trekken.

Het voedt de druk die ook van groene politici en klimaat-ngo’s komt om als EU gezamenlijk uit het verdrag te stappen. Geschillen tussen investeerders en staten binnen de Unie zouden in dat scenario weggestreept kunnen worden – tot nu toe het grootste deel van de ECT-zaken. Sowieso buigt het Europees Hof van Justitie zich op dit moment over de vraag of EU-recht in zaken tussen lidstaten onderling geen voorrang heeft.

Maar niet alle lidstaten willen direct van het ECT af. Vooral in Oost-Europa is er steun voor een langzamer pad, waarmee vooral investeringen in gas nog langere tijd beschermd worden. Duitsland, dat ook leunt op gas voor de energietransitie, steunt dat achter de schermen. In de onderhandelingen deze week is zeer geleidelijke opheffing van de bescherming van gasprojecten ook inzet van de Commissie.

Nederland steunt Brussel officieel in die „modernisering van het ECT”. Maar intussen worstelt Den Haag met een ongemakkelijke situatie, waarin de staat nu zelf in een toonaangevende Europese zaak wordt aangeklaagd.

„De RWE-zaak is wel ironisch als je kijkt naar de statistieken”, zegt Brauch van de Columbia-universiteit. „Want traditioneel zijn juist Nederlandse investeerders grootgebruiker van dit soort geschillenbeslechting.” Het verklaart waarom ook Nederland, dat zich in Europa als groene voortrekker presenteert, terugdeinst zich tegen het ECT te keren. „Als Nederland het verdrag zou opzeggen, verliezen Nederlandse investeerders in het buitenland de minimale rechtsbescherming op grond van dit verdrag”, antwoordde toenmalig minister van Klimaat Eric Wiebes (VVD) vorig jaar op Kamervragen.

Juist daarom zou Nederland zich volgens Brauch harder moeten inzetten voor een radicale hervorming. Zo’n hervorming houdt volgens hem in dat je het voor investeerders onmogelijk maakt overheden aan te klagen voor klimaatbeleid. In een nieuw verdrag zou internationale samenwerking centraal moeten staan om het gebruik van fossiele brandstoffen drastisch te beperken. Brauch: „Zelfs als je zelf je emissies terugdringt, heb je ook een verantwoordelijkheid voor het gedrag van je investeerders buiten je eigen grenzen.”

Ook Saheb wijst op de „historische verantwoordelijkheid” van de Nederlanders; premier Lubbers gaf ooit de aanzet voor het verdrag. „Ze zouden zich op z’n minst bij de coalition of the willing moeten aansluiten.”