Hoe het kon dat Nederland nog zo lang kolencentrales bleef bouwen

10 februari 2021

Bron: NRC Handelsblad, Hester van Santen

Reconstructie Geen Europees land dat zo laat nog zoveel kolencentrales bouwde als Nederland. Hoe konden stroomproducenten en opeenvolgende kabinetten zich zo vergissen?

E.ON bouwde op de Maasvlakte een kolencentrale (2010), naast de bestaande.
E.ON bouwde op de Maasvlakte een kolencentrale (2010), naast de bestaande.Foto Nils van Houts/ANP 

Wat is het nieuws?

  • Energiebedrijven hebben vijftien jaar geleden de planning van drie nieuwe kolencentrales in Nederland doorgezet, terwijl al voorzien werd dat er overcapaciteit in de elektriciteitsmarkt zou ontstaan. Dat blijkt een reconstructie van NRC over de periode waarin tot de bouw van nieuwe Nederlandse kolencentrales werd besloten.
  • De centrales zijn omstreden vanwege hun grote CO2-uitstoot. In geen enkel ander Europees land zijn zo recent nog op een dergelijke schaal kolencentrales gebouwd. De kosten bedroegen zo’n 6 miljard euro. Nu sluiting vanwege klimaatproblematiek dreigt, overwegen verschillende exploitanten van kolencentrales een schadeclaim.
  • Het ministerie van Economische Zaken moedigde de bouw van kolencentrales aan, onder meer omdat de zware industrie klaagde over hoge stroomprijzen.

‘Het is volslagen onverantwoord in deze tijd nog kolencentrales te bouwen, tenzij ze worden uitgerust met CO2-afvang en -opslag. Anders is het immoreel.” Het is 4 juli 2007, en Al Gore, op dat moment de invloedrijkste klimaatactivist ter wereld, haalt in het NOS Journaal van acht uur hard uit naar het Nederlandse energiebeleid. Nederland stond op het punt vergunningen te verstrekken voor meerdere nieuwe kolencentrales.

En Gore, de Amerikaanse oud-vicepresident, de man die de film An Inconvenient Truth maakte en later dat jaar voor zijn klimaatwerk de Nobelprijs voor de Vrede zou krijgen, was hier tegen. Als je dan toch zo’n centrale bouwt, vond hij, stop dan alle CO2 onder de grond.

De nieuwe kolencentrales kwamen er toch, drie in totaal. Hun CO2 wordt niet afgevangen, maar gaat vrijelijk de schoorsteen uit.

In geen enkel land in Europa zijn nog zo recent zoveel kolencentrales gebouwd als in Nederland. Van de vier Nederlandse kolencentrales zijn er drie nagelnieuw. Ze gingen in bedrijf in 2015 en 2016, ruim tien jaar nadat de eerste plannen gemaakt werden. Twee zijn gebouwd in het Rotterdamse havengebied, door het Frans-Belgische energiebedrijf Electrabel en het Duitse E.ON; in Eemshaven bouwde het Duitse RWE. Altijd waren de nieuwe centrales politiek omstreden om hun bijdrage aan klimaatverandering. Nu staan ze allemaal in de landelijke toptien van CO2-uitstoters.

Het huidige kabinet zit er nu mee. Nieuwe wetgeving, in december aangenomen, verbiedt de moderne centrales vanaf 2030 steenkool te stoken. Uniper, inmiddels eigenaar van een centrale op de Maasvlakte, dreigt met een claim tegen de staat. Ook RWE zinspeelt daarop. Vijftien jaar geleden werden ze juist door de overheid aangemoedigd te gaan bouwen, door een kabinet dat meer bezig was met stroomprijzen dan met klimaatverandering.

Hoe kon de beslissing vallen om kolencentrales te bouwen, terwijl ze altijd betwist werden?

NRC zocht de bewindslieden, topambtenaren en directeuren van energiebedrijven op, die dit in het eerste decennium van deze eeuw besloten. En die met deze nieuwe kolencentrales verantwoordelijk waren voor een van de meest negatieve ontwikkelingen voor de CO2-uitstoot die zich de afgelopen twintig jaar op Nederlands grondgebied voltrok.

Kolencentrales op de Maasvlakte, voorheen van E.ON, tegenwoordig in handen van Uniper.Foto Walter Herfst

OVER DIT ARTIKEL

Voor dit artikel hebben dertien mensen een uitgebreid interview gegeven. Behalve de al genoemde personen zijn dat, met hun toenmalige functie: Pieter Boot (EZ-ambtenaar), Jan Paul van Soest (energiespecialist) Frans Vlieg (VROM-ambtenaar) en Ron Wit (Natuur & Milieu).

De voormalige CDA-ministers van Economische Zaken Joop Wijn (2006-2007) en Maria van der Hoeven (2007-2010) weigerden commentaar. Datzelfde geldt voor de energiebedrijven Engie en RWE. RWE leidde wel rond door de centrale in Eemshaven. Engie verkocht zijn centrale eind 2019 aan de Amerikaanse investeerder Riverstone.

De jaren 1995, 1997 en 1998 waren de warmste sinds 1860 en waarschijnlijk sinds duizend jaar. Het merendeel van deze opwarming is aan menselijke activiteiten toe te schrijven.„ (Evaluatienota Klimaatbeleid, 2002)

Begin 21ste eeuw was de Nederlandse overheid flink nerveus over de stroomvoorziening.

Wim Wolters, destijds projectdirecteur nieuwe centrales bij energiebedrijf Electrabel Nederland, vertelt bij een cola wat de liberalisering van de elektriciteitsmarkt in 1998 teweegbracht. Voorheen waren alle centrales direct of indirect in overheidshanden, en hun koepel (de SEP, Samenwerkende Elektriciteitsproducenten) besliste over nieuwbouw.

Eind jaren negentig veranderde dat. Sindsdien bepalen ondernemingen of ze een centrale bouwen, het overheidsloket is er alleen voor vergunningen. Wolters: „Onder de SEP was het keurig gepland, maar in de vrije markt was dat niet zo.” Toen was het wachten op de aanvragen. Maar het liep niet storm, blijkt uit het Energierapport uit 2002 van toenmalig minister Annemarie Jorritsma (Economische Zaken, VVD).

Dat verontrustte het kabinet. Begin 2001 kampte Californië met een ernstige stroomcrisis. In de hete zomer van 2003 kregen elektriciteitscentrales in Nederland en elders in Europa een tekort aan koelwater. „Hebben we nog wel voldoende opgesteld vermogen om in Nederland het licht aan te houden?”, vat Wolters het sentiment samen. Of zoals Jorritsma schreef: „In brede kring van betrokkenen” bestaat zorg of er in de toekomst genoeg centrales zijn.

Na de terreuraanslagen van 11 september 2001 groeide ook het ongemak over de dominantie van aardgas in Nederland, die het land afhankelijk maakte van het Midden-Oosten en Rusland. Maar misschien wel het belangrijkste: de zware industrie klaagde over hoge stroomprijzen. De grote ‘energieslurpers’ waren 5 tot 25 procent duurder uit dan in de buurlanden.

Het waren bedrijven als de hoogovens in Velsen (toen Corus), chemische fabrieken als die van DSM en Dow Chemical en de stroomvretende aluminiumsmelters in Vlissingen en Delfzijl. Sommige bedrijven, zoals de smelterij in Vlissingen, bevonden zich in zwaar weer. Dat raakte Economische Zaken, van oudsher hecht met het Nederlandse bedrijfsleven.

In mei 2003 trad het kabinet-Balkenende II aan. Laurens Jan Brinkhorst (D66), minister van Economische Zaken, wilde een oplossing zoeken. Ook een Kamermeerderheid drong daarop aan. „Het was een oplossing voor een serieus probleem voor die bedrijven”, herinnert toenmalig staatssecretaris Pieter van Geel (Milieu, CDA) zich. „Misschien wat overdreven gepresenteerd, maar echt een probleem.”

Brinkhorst, verantwoordelijk voor het energiebeleid, sprak in september 2003 in een Kamerbrief voor het eerst openlijk zijn voorkeur uit voor de bouw van nieuwe kolencentrales. Goed voor de leveringszekerheid van stroom, goed om de afhankelijkheid van gas te beperken. Goed ook voor de stroomprijzen, en dus voor „de algehele concurrentiepositie van het Nederlands bedrijfsleven”. In juli 2004 herhaalde Brinkhorst zijn standpunt. „Ik sta positief tegenover de bouw van een nieuwe kolencentrale.”

„…de ernst van het klimaatprobleem [is] steeds duidelijker geworden. De jaren 2003 en 2004 staan in de top 4 van warmste jaren ooit gemeten […] Het staat inmiddels vast dat het warmer wordt en dat de mens het grootste deel van deze opwarming waarschijnlijk heeft veroorzaakt. […] Beelden van smeltende gletsjers in de Alpen, Andes en Himalaya zijn inmiddels bij alle televisiekijkers bekend.” (Evaluatienota klimaatbeleid ‘Onderweg naar Kyoto’, kabinet-Balkenende II, 2005)

In 2005 stonden de potentiële bouwers van kolencentrales ineens in de rij. Voor kolencentrales is Nederland, zoals Kamerlid Diederik Samsom (PvdA) ooit in een debat zei, „woest aantrekkelijk”. De Noordzee biedt koelwater in overvloed, er zijn diepe havens om aan te meren met vrachtschepen vol steenkool.

Intussen leek het, opvallend genoeg, mee te vallen met de voorziene stroomtekorten. In zijn marktprognose schreef netbeheerder Tennet in 2004 geen aanleiding te zien „de overheid te adviseren om maatregelen te treffen voor de toekomstige leveringszekerheid”. Zeker tot 2011 was er voldoende stroom.

Maar de toon was al gezet. Er lag „een soort uitnodiging” om nieuwe centrales te bouwen, en het begon te lopen met de aanvragen, vertelt Gertjan Lankhorst, destijds directeur-generaal energie bij Economische Zaken. „Die hype die er was in 2004, van ‘het licht gaat uit als we niet snel meer vermogen bouwen’, dat heb je ook nodig in de wereld van de elektriciteitsopwekking. Er móét schaarste ontstaan voordat weer investeringsbeslissingen worden genomen. Dus je krijgt altijd een varkenscyclus.”

De energiebedrijven kwamen op de koffie op het ministerie. Vooral het Duitse E.ON, later overgenomen door Uniper, was „gretig”, vertelt Lankhorst, „die kwamen voor een gesprekje van een uur uit München”. Hans Schoenmakers, destijds hoofd juridische zaken van E.ON en nu directeur Benelux van Uniper, voelde het anders. „Wij hadden EZ niet nodig, maar EZ had ons nodig.”

De financiële problemen van de ‘energieslurpers’ speelden nog steeds. Brinkhorst regelde in oktober 2005 dat negen grootverbruikers van stroom zich verenigden onder aanvoering van oud-Hoogovens-topman Fokko van Duyne. Hij zou onderhandelen met energiebedrijven over een langetermijncontract voor de grootverbruikers met één centrale. Dat hoefde niet per se een nieuwe kolencentrale te zijn, maar alle partijen stuurden daarop aan en zo gebeurde het ook. Gegarandeerde stroomafzet lag in het verschiet. Uiteindelijk haalde Uniper, destijds E.ON, die leveringscontracten binnen.

Maar de ondersteuning was breder. Brinkhorst stelde bouwers van kolencentrales „een bestendig investeringsklimaat en reguleringskader” in het vooruitzicht. Ze moesten immers „zeker weten dat deze centrale over vijftien jaar nog mag draaien”.

Alleen op de vergunningen had het kabinet geen directe invloed: daar gingen vooral de provincies over. „Er lag heel veel druk uit het ministerie om dat snel en voortvarend te regelen”, vertelt Maarten de Hoog, ook toen al directielid van DCMR Milieudienst Rijnmond. „Ik ben regelmatig op de ministeries geweest. Je moet wel opschieten met die vergunning, kreeg ik te horen. Het is een project van nationaal belang, zeiden ze.”

Je moet wel opschieten met die vergunning. Dit project is van nationaal belang

Maarten de Hoog directeur DCMR

In het noorden speelde hetzelfde. In stukken die Greenpeace via een Wob-procedure verkreeg, is te zien dat de provincie Groningen, havenbedrijf Groningen en de energiebedrijven RWE en Nuon al vanaf eind 2005 in overleg waren. „Jullie hebben op veel fronten medewerking van de overheid nodig”, schreef een bestuurder uit de regio aan RWE in april 2006, „en dan is het slim om voor er maar een snipper publiciteit is (…) hen als medestanders/ambassadeurs aan het werk te krijgen om het RWE-doel te bereiken.”

Ook de energiebedrijven maakten haast. Er was immers maar beperkt ruimte, en de concurrentie was groot, zeker in de gewilde Rotterdamse haven. „Rotterdam is gewoon de ideale plek, en daar is een beperkt aantal vierkante meters”, zegt toenmalig Electrabel-manager Wim Wolters. Wie daar niet aan het langste eind trok, week uit naar de Eemshaven. Aan het eind van de winter van 2006 hadden E.ON, Electrabel, RWE en Nuon (dat zich later terugtrok) concrete plannen ingediend voor een kolencentrale ergens in Nederland.

„Vier bedrijven dachten: ik kan het slimmer of beter dan de andere”, zegt oud-EZ-ambtenaar Gertjan Lankhorst.

In 2015 nam stroomproducent RWE de kolencentrale in de Eemshaven in bedrijf.Foto Kees van de Veen

Bij beleidsmakers groeide het besef: het worden er wel erg veel. Tennet rekende hun op een symposium in juni 2006 voor dat er voor 9 gigawatt aan bouwplannen lag, op een aanwezige capaciteit van 15 gigawatt. Conclusie: „Het is zeker niet nodig dat alle voorziene projecten in het voorgenomen tijdsbestek gerealiseerd zullen worden.”

Zonder een drastische en mondiale wijziging in het energieverbruik zal de emissie van CO2 in de komende 25 jaar met 50 procent toenemen met alle gevolgen van dien. De klimaatproblematiek raakt alle landen wereldwijd en de ontwikkelingslanden in versterkte mate.„ (Nu voor Later, Energierapport 2005, kabinet-Balkenende II)

De CO2-uitstoot van die kolencentrales zou een sta-in-de-weg kunnen worden. De ernst van het klimaatprobleem was destijds terdege doorgedrongen – kabinet na kabinet schreef er alarmerende stukken over. „We waren ons hartstikke bewust”, zegt Van Geel er nu over. Onder zijn aanvoering lobbyde Nederland destijds onder bondgenoten voor een strenger klimaatdoel: 30 procent CO2-reductie in 2020 voor westerse landen.

Maar dat was voor later. De bestaande klimaatdoelen – tot 2012 het Kyoto-protocol – vormden „formeel geen belemmering”, schreef Brinkhorst in 2003 in zijn Kamerbrief over nieuwe kolencentrales. Voor de verdere toekomst verwees de minister wel naar het Nationaal Milieubeleidsplan uit 2001. Daarin staat dat westerse landen in 2030 40 tot 60 procent minder CO2 moesten uitstoten, maar daar ging niemand op in.

De minister zei namelijk ook dat maatregelen nú niet nodig zijn. In een toespraak voor de grootverbruikers in juni 2004, waar topambtenaar Lankhorst de minister verving, legde hij uit: „Nederland is vrijwel het enige land waar CO2-emissies van industrie en elektriciteitsproductie mogen stijgen.”

Dat zat zo: de overheid had in Oost-Europa en ontwikkelingslanden CO2-rechten ingekocht om zelf meer te mogen uitstoten. Dat was toegestaan onder het Kyoto-protocol, tot 2012 het leidende VN-verdrag tegen het broeikaseffect. „Nu CO2-emissie een prijs krijgt, zijn buitenlandse bedrijven jaloers op deze strategie”, verzekerde Lankhorst.

Voor de oppositie werd de situatie steeds ongemakkelijker. In 2006 kwamen links en de ChristenUnie in verzet tegen het kabinetsbeleid rond de kolencentrales. „Ongewenst”, zei Krista van Velzen (SP). „Onacceptabel”, vond Tineke Huizinga (ChristenUnie). „De lethargie en de apathie rond [het klimaat]vraagstuk zijn even schokkend als zorgwekkend”, zei Wijnand Duyvendak (GroenLinks).

EZ had echter grote verwachtingen van het kersverse Europese emissiehandelssysteem ETS. Uiteindelijk zou de CO2-prijs gaan stijgen en dat zou kolencentrales overal in Europa dwingen te verduurzamen. Het paste ook bij de positie van de nieuwe centrales: ze zouden produceren voor, en concurreren op de Europese markt. Lankhorst nu: „De logica die wij hadden, is: we hebben het ETS. Dan hebben alle landen een gelijke concurrentiepositie, en via de CO2-prijs wordt bepaald welke centrales overleven.”

Het parlement was sceptisch, maar ook machteloos. Onder het ETS werd het expliciet verboden om via de vergunning eisen te stellen aan de CO2-uitstoot van fabrieken en centrales – dat zou voortaan de markt bepalen. Tegelijkertijd gaven allerlei lidstaten (Duitsland!) veel gratis emissierechten uit, zodat van schaarste – en dus een oplopende CO2-prijs – geen sprake zou zijn.

Ook Brinkhorst en Van Geel weigerden aan die rem te trekken, zo bleek tijdens een Kamerdebat in juni 2006. Nieuwe kolencentrales zouden niet gekort worden op hun emissierechten, zei Van Geel, om „investeringen aantrekkelijk te maken”.

Brinkhorst, de leidende bewindspersoon in dit dossier, zou de vergunningverlening aan de kolencentrales niet meer als minister meemaken. Drie weken na het debat ontstond een kabinetscrisis rond Rita Verdonk en Ayaan Hirsi Ali, en kondigden alle D66-bewindslieden hun ontslag aan.

Greenpeace bezette in 2010 de bouwplaats van de kolencentrale in de Eemshaven.Foto Dennis Beek

Geen twijfel

De oud-minister ontvangt bij hem thuis om, onder het luide tikken van een antieke staartklok, over die periode te praten. Het is echter lang geleden. „U opent een wereld voor mij”, zegt hij terwijl hij oude krantenberichten terugleest. Zijn herinneringen stroken niet altijd met de bronnen van destijds. Er was „helemaal geen verzet tegen de kolencentrales, ook niet door de voormalige oppositie”, zegt hij.

Maar over zijn ideeën voelt de oud-minister geen twijfel. „Dat emissies onwenselijk zijn, dat is prachtig, maar de wereld bestaat uit meerdere dimensies. De economische, de technologische, en de milieudimensie staan naast elkaar.”

Hij zou rond de kolencentrales dezelfde keuzes opnieuw maken. „Ik denk dat ik veel vertrouwde op technologische ontwikkelingen, en dat de eisen aan CO2-uitstoot scherper zouden worden. De verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken is dat er voldoende stroom is, en dat die stroom afkomstig is van diverse bronnen. Er zijn veel dingen die ik anders zou hebben gedaan, maar dit speciale punt, daar lig ik geen moment van wakker.”

In een mondiale economie dreigt een race naar de bodem. Het gevaar dreigt dat ieder land produceert tegen de laagste economische kosten en zijn aanslag op het milieu en natuurlijke hulpbronnen afwentelt op de wereld en op toekomstige generaties.„ (Coalitieakkoord CDA, PvdA en ChristenUnie, februari 2007)

Toen Balkenende IV in 2007 aantrad, was dat ongetwijfeld het groenste kabinet ooit. Het wilde dat de CO2-uitstoot in 2020 30 procent lager zou zijn dan in ijkjaar 1990 – een doel dat nu ver buiten bereik is. Na vier jaar afwezigheid had Nederland ook weer een milieuminister: hoogleraar en lid van de Sociaal-Economische Raad Jacqueline Cramer (PvdA).

Maar er lagen ook vier vergunningaanvragen voor kolencentrales op tafel bij de provincies.

In haar appartement in Amsterdam vertelt Cramer over de onvrede die ze destijds voelde over de centrales. „Ik kon ze niet tegenhouden, de vergunningen waren al bijna rond. Toen ik aantrad in 2007, waren die centrales al zover dat alleen de gedeputeerde er nog een klap op moest geven.”

De ministeries van – toen nog – Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en Economische Zaken speelden een vast rollenspel rond de elektriciteitscentrales. EZ ging over de energievoorziening, VROM over de schoorsteen – de landelijke normen voor stikstof, zwavel of fijnstof. Daaraan stelden de provincies voorwaarden in de vergunning. CO2-eisen waren echter verboden; dat was al geregeld via de Europese emissiehandel.

Oud-ambtenaar Gertjan Lankhorst denkt dat het kabinet in die tijd – hij werkte niet meer bij EZ – had moeten ingrijpen. „Ik dacht: zoveel capaciteit hebben we helemaal niet nodig. Als het kabinet ooit aan de rem had moeten trekken, was het in die fase geweest. Ik heb het Jacqueline Cramer zien uitleggen: we konden niet anders, ze voldoen aan de voorwaarden voor een vergunning. Maar je had kunnen zeggen: twee centrales is genoeg.”

Hans van der Vlist, destijds topambtenaar bij VROM, vertelt hoe de verhoudingen lagen. „Wij waren geen bevoegd gezag. We hadden ook geen directe relatie met de elektriciteitsproducenten, die zat bij EZ. Maar we hadden wel een Kamer die dacht dat je kon beslissen een centrale niet te bouwen. Dat kon helemaal niet.”

Ik voelde al snel als minister: die kolencentrales worden een blok aan mijn been

Jacqueline Cramer minister VROM

VROM en EZ vonden elkaar in het midden: de kolencentrales zouden CO2 ondergronds gaan opslaan. Cramer: „Ik voelde al in mijn eerste weken als minister: die kolencentrales worden een blok aan mijn been. Wat kon ik nog doen? Toen heb ik gepleit voor ‘schoon fossiel’ als overgangstechnologie voor vijftien, twintig jaar. Als we bij die kolencentrales CO2 zouden afvangen en met biomassa zouden gaan werken, zou de CO2-uitstoot veel minder zijn dan bij aardgas. Het klinkt nu bespottelijk, omdat de tijd ons heeft ingehaald. En omdat het met die CO2-afvang niet is gelukt.”

Al in 2001 had minister Jan Pronk (VROM, PvdA) op het belang gewezen van CO2-afvang en -opslag, vaak afgekort als CCS, carbon capture and storage. Het was een techniek met een grote toekomst; niet alleen voor centrales, maar ook voor de zware industrie. „We zagen het als belangrijk”, zegt Van der Vlist. „Als we dat zouden realiseren, zouden we industrie in Nederland kunnen houden.”

CCS was dus niet alleen bedoeld om kolencentrales schoner te maken, het was omgekeerd: kolencentrales waren voor de overheid een vehikel om de CCS-technologie naar Nederland te halen.

De financiële belangen waren groot. Brussel stelde 1 miljard euro subsidie beschikbaar voor demonstratieprojecten, en Rotterdam en Eemshaven waren met hun kolencentrales in de race. „We moesten de subsidieaanvraag binnenhalen”, vertelt Max van den Berg (PvdA), toen commissaris van de koningin in Groningen. „Voor ons was er altijd een gevoel van concurrentie met Rotterdam.”

Groningen was er veel aan gelegen de centrale te bouwen in de Eemshaven, waarvan de ontwikkeling niet van de grond kwam. Al vanaf 2005 voerden provincie en havenbedrijf intensief overleg met RWE en Nuon. Van den Berg: „Het was van: er gebeurt weer iets, ten opzichte van de leegheid. Ook vandaag nog vind ik het goed te verdedigen dat wij ons richtten op CO2-afvang en -opslag. We konden geld binnenhalen voor een innovatief project dat daarna ook elders toegepast kon worden.”

Uiteindelijk haalde alleen het Rotterdam Opslag en Afvang Demonstratieproject (ROAD) subsidies binnen. De rijksoverheid zegde 150 miljoen euro toe, de Europese Unie 180 miljoen, Electrabel en E.ON ieder maximaal 50 miljoen. Het ROAD-project huurde kantoorruimte in het gebouw van de milieudienst DCMR, vertelt directeur Maarten de Hoog. „Ze hadden de hele tweede verdieping. Op een gegeven moment werkten er twintig of dertig mensen. Die wilden wel.” Hans Schoenmakers van Uniper, die destijds op die etage zijn bureau had: „We waren bij E.ON echt van plan een díng te gaan maken van CCS.”

ROAD was voor een CCS-proefproject groot en vooruitstrevend, maar voor een kolencentrale klein. Het ging over zo’n 20 procent van de CO2-uitstoot van één centrale.

Over snelle realisatie van grootschalige CO2-afvang waren de energiebedrijven sceptisch. „Nieuwe technologieën staan nog in de kinderschoenen”, waarschuwde RWE in april 2006 bij een presentatie op het Groningse provinciehuis. De kosten werden destijds op minstens 200 à 400 miljoen euro per centrale geschat. Netbeheerder Tennet concludeerde in december van dat jaar dat de marktpartijen de kans „niet hoog” inschatten dat de nieuwe centrales CO2-afvang en -opslag zouden toepassen.

Er gaat geen dag voorbij of de energie- en klimaatproblematiek haalt de media wel. […] het probleem agendeert zichzelf. Extreme weersomstandigheden, uiteenlopend van hitte en droogte tot zware regenval en overstromingen, zijn de laatste jaren opvallend.” (Nieuwe energie voor het klimaat, werkprogramma schoon en zuinig, kabinet-Balkenende IV, 2007)

Als iemand het had gewaagd ondergrondse CO2-opvang bij de nieuwe kolencentrales verplicht te stellen, waren de kolencentrales er waarschijnlijk niet gekomen. Maar Al Gore kreeg zijn zin niet.

Kamerleden die op zo’n verplichting hoopten, hadden al in juni 2006 van Brinkhorst nul op het rekest gekregen. De minister gebruikte een economisch argument: „Dat zou leiden tot een verdubbeling van de prijs van de elektriciteit die deze centrale levert.” Zo’n verplichting botste ook met de wetgeving rond milieuvergunningen, omdat CO2-afvang nog zeer experimenteel was en heel duur.

De overheid die het verst ging, was de gemeente Rotterdam. Die had zich in de discussie gemengd omdat voor beide nieuwe centrales op de Maasvlakte iets geregeld moest worden rond het bestemmingsplan. Zo bleek van de E.ON-centrale het dak een meter of vijf te hoog. De raad eiste CO2-afvang, maar eind 2007 wisten Electrabel en E.ON de zaak te sussen met brieven waarin ze dat nét niet beloofden. Oud-directielid Wim Wolters verwijst voor commentaar op die brief naar Engie, dat ook niets kwijt wil. „Ik weet heel goed wat ik wel en niet beloofd heb”, zegt Schoenmakers van Uniper.

Een Kamermeerderheid diende, daags nadat Al Gore op het journaal was geweest, nog wel een motie in. De regering werd verzocht „te bewerkstelligen dat nieuwe fossiele elektriciteitscentrales de klimaatdoelen niet in gevaar brengen”.

VROM probeerde dat alleen nog met zachtere hand. Topambtenaar Van der Vlist herinnert zich hoe hij de energiebedrijven op bijeenkomsten, zoals eens in Delfzijl, probeerde te bewerken. „Pas op, aandeelhouders, zeiden we, jullie doen nu een investering, maar daar komt straks een grote investering achter vandaan voor CO2-opvang en -opslag.” Een stijgende CO2-prijs in Europa was immers een risico voor de bedrijven. „Misschien konden we ze zo beïnvloeden.”

Misschien. Want in 2007 waarschuwden de voorgangers van het Planbureau voor de Leefomgeving al dat er een gerede kans was dat de Europese CO2-prijs in ieder geval tot 2020 te laag zou blijven om kolencentrales te prikkelen tot CO2-afvang.

„Wettelijk was het niet haalbaar”, zegt Jacqueline Cramer nu over het verplicht stellen van CO2-afvang bij de kolencentrales. „ Formeel had ik het wel met veel vijven en zessen voor elkaar kunnen krijgen, maar je moet het politiek ook eens worden.” Ze doelt op het ministerie van Economische Zaken. Daar stond toen Maria van der Hoeven (CDA) aan het hoofd (die niet aan dit artikel wilde meewerken). „Ik was strikter”, zegt Cramer. „En bij EZ was via VNO-NCW de druk opgevoerd. Die stonden nog helemaal niet in de juiste stand.”

Cramer volgde de lijn die haar voorganger Van Geel had ingezet. Omdat er geen speelruimte bleek voor verplichte CO2-afvang, spraken de bewindslieden met de toekomstige exploitanten af dat ze hun centrales ‘capture-ready’ zouden opleveren. Op het terrein van Uniper, bijvoorbeeld, is 50 bij 50 meter vrijgehouden om een CO2-afvanginstallatie neer te zetten, en werd de centrale ervoor aangepast.

In 2008 sloot Cramer een convenant met de energiesector. Die „spant zich sterk in”, staat er, om de nieuwe centrales voor te bereiden op CCS. Cramer: „Ik ben ook wel zo realistisch en cynisch dat ik denk: of het nou een inspanningsverplichting is of een wet… Een wet is ook zo weer omver te werpen. Ik dacht: als ik het op de spits drijf, bereik ik misschien minder.”

In de jaren daarna zetten RWE, E.ON en Electrabel de bouw van hun kolencentrales door. Alleen Nuon haakte af. De weerstand tegen kolencentrales bleef. Milieuorganisaties probeerden die nog vijf jaar tegen te houden door via de rechter vergunningen aan te vechten – ze kregen uiteindelijk ongelijk.

CO2-afvang en -opslag kreeg al snel een slechte naam toen Shell er in 2010 mee wilde pionieren onder Barendrecht, en bewoners in verzet kwamen. Het CO2-afvangproject ROAD werd keer op keer uitgesteld, en in 2017 afgeblazen omdat de eigenaren (inmiddels Uniper en Engie) niet meer bereid waren zoveel te investeren als ze aanvankelijk van plan waren. De Europese CO2-prijs steeg de afgelopen jaren weliswaar naar 25 euro, maar dat is nog steeds onvoldoende voor rendabele CO2-opslag bij kolencentrales.

Je weet dat kolen geen oplossing zijn voor de lange termijn, maar je zit in een spagaat

Pieter van Geel staatssecretaris VROM

Het waren de bedrijven zelf die ervoor kozen uiteindelijk 6 miljard euro in de centrales te investeren. „Het was een vrije markt”, zegt oud-directielid Wolters van Electrabel, „en die bedrijven maken hun eigen afwegingen.”

„We nemen niet zomaar een investeringsbesluit, en E.ON was een conservatief bedrijf”, zegt Schoenmakers van Uniper erover. „We hebben erop vertrouwd, op die gesprekken”, zegt hij over zijn contacten met de overheid. De meest concrete toezegging die Brinkhorst de exploitanten in Kamerstukken deed, is dat ze „de zekerheid moeten hebben om over vijftien jaar nog te draaien” – precies tot het kolenverbod in 2030, misschien is het toeval.

Schoenmakers betreurt nu dat er niet meer is vastgelegd. „Als we toen hadden voorzien dat dit wel eens een probleem zou kunnen worden, hadden we voor alles een briefje willen hebben. Maar daar was de sfeer helemaal niet naar.”

Was er destijds een manier om dit anders te doen, is de vraag aan Laurens Jan Brinkhorst, aan Jacqueline Cramer, aan Pieter van Geel. Nee, zegt Brinkhorst. Ik heb gedaan wat ik kon, zegt Jacqueline Cramer.

Pieter van Geel, de oud-staatssecretaris van VROM, geeft een lang antwoord. „Het is zo moeilijk een echt langetermijnperspectief te zien en dat vast te houden”, verzucht hij. „Je weet dat kolen geen langetermijnoplossing zijn, maar je zit in een spagaat. Je kun je nooit disrupties voorstellen, je blijft altijd binnen je eigen kaders werken. Het is allemaal onvermogen, van wijze mensen.”

TIJDLIJN DE KOMST VAN DRIE NIEUWE CENTRALES

2003 Minister Brinkhorst (EZ) noemt voorkeur voor kolen

2006 Val Balkenende II (CDA, VVD, D66). Overgangskabinet volgt

2007 Balkenende IV (CDA, PvdA, ChristenUnie): streng CO2-doel

2007 Motie: breng klimaatdoelen niet in gevaar door centrales

2007 Al Gore en VN-klimaatpanel IPCC delen Nobel-vredesprijs

2007 Vergunningen verstrekt. Bouw centrales start in jaren hierna

2015 Centrales van Engie en RWE in bedrijf. E.ON volgt in 2016